【판시사항】

하천법(1984.12.31. 법률 제3782호)부칙 제2조에 따라 동조 소정의 관리청을 상대로 손실보상금의 지급을 구하는 소의 성질

【판결요지】

구 행정소송법이 주로 항고소송에 관하여 규정하였다가 1984.12.15. 전면개정되면서 당사자소송에 관한 규정을 별도로 신설한 점에 비추어 보면 행정소송법 제3조 제2호의 소정의 공법상의 법률관계에 관한 소송이라 함은 공법상 부당이득반환청구, 공법상의 사무관리 또는 공법상의 계약에 관한 소송 및 공법상 금전지급을 구하는 소송을 포함하는 넓은 의미로 해석하여야 할 것이고 과거 하천구역내의 토지로 편입되어 손실을 입은 자에 대하여 국가가 그 보상을 할 수 있는 근거를 마련한 법률제3782호하천법중개정법률부칙제2조의 규정에 의한 하천편입토지의 보상에 관한 규정이 손실보상의 청구 및 그 보상금결정절차에 관하여는 비교적 상세히 규정하면서도 그 불복절차에 관한 규정은 두고 있지 아니한 점 등을 참작하면 하천법(1984.12.31. 법률 제3782호) 부칙 제2조에 따라 관리청을 상대로 손실보상금의 지급을 구하는 소송은 행정소송법 제3조 제2호 소정의 당사자소송에 속한다고 보아야한다.

【참조조문】

하천법 부칙 제2조, 행정소송법 제3조

【전 문】

【원 고】원고

【피 고】 경상북도

【주 문】

원고의 청구를 기각한다.

소송비용은 원고의 부담으로 한다.

피고는 원고에게 금 229,057,500원 및 이에 대한 이 사건 소장부본송달 다음날부터 완제일까지 연 2할 5푼의 비율에 의한 금원을 지급하라.

소송비용은 피고의 부담으로 한다라는 판결 및 가집행의 선고.

【이 유】

1. 손실보상의 경위

각 성립에 다툼이 없는 갑 제1호증(하천편입토지의 보상에 관한규정), 갑 제2호증(보상금신청서접수증), 갑 제5호증의 1,2,(각 감정서), 갑 제18호증(하천편입토지보상급지급), 갑 제39호증의 1 내지4(각 등기부등본)의 각 기재에 의하면, 원고는 1986.6.12. 대통령 제11919호로 제정된 법률 제3782호 하천법중개정법률부칙제 2 조의규정에의한하천편입토지의보상에관한규정 (이하, 하천편입토지보상령이라 한다)에 따라 형산강 하천구역으로 편입된 등기부상 원고 소유의 별지목록 기재 각 부동산(이하 이 사건 부동산이라 한다)에 관하여 1986.9.3. 월성군수를 거쳐 피고지사에게 보상청구를 하자, 피고지사는 하천편입토지보상령 제9조의 규정에 따라 대구시내 시민감정평가사무소의 공인감정사 최재관과 한서감정평가사무소의 공인감정사 이재송에게 이 사건 부동산의 시가감정을 의뢰하여, 위공인감정사들이 감정한 가격의 산술평균치인 금 16,813,750원을 그 보상가격으로 결정한 다음, 1987.10.2. 월성군수 명의로 원고에게 1987.10.31.까지 위 보상금을 수령하도록 통지한 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.

2. 피고의 본안전항변에 관한 판단

피고는, (1) 이 사건 부동산에 관한 손실보상금의 증액지급을 구하는 원고의 이 사건 청구는 행정소송법상의 당사자소송이 아니라 단순히 민사소송사건에 불과하므로 당원에는 그 제1심 재판관할권이 없어, 원고의 이 사건 청구는 관할위반으로 각하되어야 하고, (2) 이 사건 부동산이 위치한 형산강은 하천법 제2조 제1항 제1호, 그 시행령 제1조의 2에 의한 직할하천으로서 건설부장관이 그 관리청이고, 하천법 제3조의 규정에 의하면, 하천은 국가의 소유이며, 한편 1984.12.31. 법률 제3782호로 개정공포된 하천법 부칙 제2조 제1항에 의하면, 하천에 편입된 토지는 그 관리청이 손실을 보상하도록 규정하고 있으므로, 하천편입토지의 손실보상에 이의가 있는 자는 국가를 피고로 하여 소송을 제기하여야 할 것이니, 당사자적격이 없는 경상북도를 피고로 한 원고의 이 사건 청구는 부적법하여 각하되어야 한다고 주장한다.

그러므로 살피건대, 1984.12.15. 법률 제3754호로 전면개정된 행정소송법 제3조 제2호는, 당사자소송은 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계의 관한 소송 그밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송이라고 규정하고 있는바, 구 행정소송법이 주로 항고소송에 관하여 규정하였다가 위와 같이 개정되면서 당사자소송에 관한 규정을 별도로 신설한 점 등에 비추어 보면, 위 '공법상의 법률관계에 관한 소송'이라 함은 공법상 부당이득반환청구, 공법상의 사무관리 또는 공법상의 계약에 관한 소송 및 공법상 금전지급을 구하는 소송을 포함하는 광의로 해석하여야 할 것이고 한편 원고가 이 사건 손실보상청구의 근거로 삼고 있는 하천편입토지보상령의 제정 경위를 보면 1971.1.19. 개정공포된 법률 제2292호 하천법 제 3 조에 의거 하천법 제2조 제1항 제2호에 해당하는 직할하천, 지방하천의 하천구역내 토지는 그 소유권이 국유로 되어 사권이 배제됨으로써 당초 소유자가 아무런 보상도 받지 못하고 있던중, 국가가 손실을 받은 자에 대하여 보상할 수 있는 근거를 마련하여 국민의 재산권을 적극 보호하려는 취지에서 1984.12.31. 법률 제3782호로 하천법을 개정하고 같은법 부칙 2조의 규정에 따라 하천편입토지보상령을 1986.6.12. 공포함에 따라 보상령 제2조 제1호에 해당하는 하천편입토지에 대하여는 편입당시의 소유자 또는 그 승계인의 보상금 청구에 의거 우선순위를 결정하여 보상금을 지급하게 되었는바, 위와 같은 취지에 의하여 제정공포된 하천편입토지보상령이 손실보상의 청구 및 그 보상금결정절차에 관하여는 비교적 상세히 규정하면서도 그 불복절차에 관한 규정은 두지 아니한 점 등을 참작하면, 원고의 이 사건 손실보상금청구는 관리청을 상대로 공법상의 금전지급을 구하는 소송으로서 현행 행정소송법에 규정한 당사자소송에 속한다 할 것이므로, 이 사건 소송이 민사소송임을 전제로 하는 피고의 위 관할위반 항변은 그 이유없다.

나아가, 피고에게 당사자적격이 없다는 본안전항변에 관하여 보건대, 하천법 제2조(용어의 정의) 제1항 제1호는, "하천"이라 함은 공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 하천으로서 대통령령으로 그 명칭과 구간이 지정된 것을 말한다. 같은 법 제11조(관리청)는, 하천은 건설부장관이 관리한다. 같은법시행령 제1조의2(하천의 명칭과 구간)는, 법 제2조 제1항 제1호의 규정에 의한 하천의 명칭과 구간은 별표 1과 같다라고 하고, [별표 1]에서는, 형산가의 명칭과 구간을 그 중의 하나로 규정하고 있으므로, 이 사건 부동산이 위치한 형산강은 직할하천으로서 평소 그 관리청은 건설부장관임을 알 수 있으나, 한편, 하천법 부칙 제2조 제1항은 하천부지에 편입된 토지에 관하여는 관리청이 그 손실을 보상하도록 규정하고 있고, 위 부칙규정에 의하여 재정된 하천편입토지보상령 제2조(정의) 제2호는, "관리청"이라 함은 법 제11조의 규정에 의한 관리청을 말한다. 다만, 직할하천의 경우에는 법 제16조 단서의 규정에 의하여 직할하천의 보수에 관한 공사와 유지를 시행하는 서울특별시장, 직할시장 또는 도지사를 관리청으로 한다라고 규정하고 있으므로, 하천부지에 편입된 토지에 관한 손실보상업무를 관장하는 관리청은 형산강의 경우 건설부장관이 아닌 경상북도지사임을 알 수 있으며, 나아가 행정소송법 제39조(피고적격)는, 당사자소송은 국가, 공공단체 그 밖의 권리주체를 피고로 한다라고 규정하고 있으므로, 피고는 위 관리청이 그 장(장)으로 있는 지방자치단체로소 위 공공단체에 속하고, 따라서 원고의 이 사건 손실보상청구의 상대방으로서 그 당사자적격이 있다 할 것이니, 국가를 피고로 삼아야 한다는 피고의 위 본안전항변도 그 이유없다.

3. 원고의 청구에 관한 판단

원고는, 피고지사가 하천편입토지보상령의 규정에 따라 공인감정사 최재관, 이재송에게 이 사건 부동산의 시가감정을 의뢰하였는바, 위 공인감정사들은 직접 현장에 가지 아니하고, 그들의 종업원들이 현장에 가서 작성한 자료에 의하여 허위의 감정서를 작성하였을 뿐만 아니라, 이 사건 부동산의 대부분이 사실상 전(밭)으로 이용되고 있음에도 불구하고, 위 공인감정사들은 그 대부분을 하천으로 잘못 감정하여 시가에 훨씬 못 미치는 저가감정을 하였으며, 피고지사는 이를 근거로 보상가격을 결정하였는바, 이 사건 부동산의 실제이용상황,주위토지의 보상가액 등을 모두 참작하면 그 정당한 보상가액은 적어도 금 229,057,500원 이상이 된다고 주장하여 위 보상금상당 금원의 지급을 구하고 있다.

그러므로, 이 사건 부동산이 원고의 소유인지 여부에 관하여 먼저 살피건대,앞서 본 갑 제39호증의 1 내지 4의 각 기재에 의하면, 이 사건 부동산이 등기부상 원고의 소유로 등기되어 있는 사실은 인정되나, 다른 한편, 각 성립에 다툼이 없는 을 제11호증의 1,2,3(각 판결)의 각 기재에 변론의 전취지를 모아보면, 이 사건 부동산은 원래 소외 망 손정호의 소유인데, 소외 이원길이 1978.12.29.위 망인으로부터 이를 대금 10,000,000원에 매수하였다가,1984.12.20. 소외 장갑수, 윤홍회에게 다시 이를 매도하였으나, 이원길 앞으로 소유권이전등기를 하지 못한 상태에서 손정호가 1982.10.28. 사망함으로써, 그 처인 소외 1, 장남으로서 호주상속인인 소외 2, 차남인 소외 손동원 및 동일가적내에 있는 딸인 소외 손경숙이 이 사건 부동산에 관하여 1985.4.25. 상속을 원인으로 그들 명의의 소유권이전등기를 마친 사실,한편 손정호는 생전에 여러 사람에게 부채를 남겨둔 채 사망하였는데, 그 채권자중의 하나인 소외 손지수가 1984.4.경 소외 1과 소외 2를 찾아가 망인에 대한 채권의 변제를 요청하자, 소외 2는 1984.8.경 친척되는 원고를 통하여 사실상 하천부지인 이 사건 부동산이 당국에 의하여 골재재취예정지로 지정되어 있음을 알고 골재를 채취하기로 주선하는 일방,손지수등 망인의 채권자들이 이를 알고 이권리행사를 하여 올 것에 대비하여, 소외 2 및 소외 1(손동원의 법정대리인)은 1984.10.경 원고를 망인의 채권자로 가장, 이 사건 부동산을 일단 원고 명의로 이전하여 두기로 하였으나, 공동상속인인 위 손경숙이 이를 반대하여 그 뜻을 이루지 못한 사실, 그런데 이원길은 이 사건 부동산을 매수한 뒤 손정호 측의 사정으로 소유권이전등기를 경료받지 못하고 있던중 손정호의 첩이었던 소외 3으로부터 그가 사망한 사실을 뒤늦게 알고 1984.12.26.경 소외 2에게 위 매매계약관계를 고지하면서 소유권이전등기를 청구하는 내용의 최고서를 발송하자, 이를 계기로 소외 2는 이원길로부터 매매계약서, 대금영수증 등을 제시받아 대조하는 등으로 그가 망인으로부터 이 사건 부동산을 매수하였음을 확인하고도 그 등기이전을 거부해 오다가 1985.2.경 소외 장갑수, 윤홍회가 이원길을 대위하여 소외 2 등 상속인들을 상대로 이 사건 부동산에 관하여 소유권이전등기청구의 소를 제기하자 소외 2와 소외 1은 원고와 상의한 끝에 그 청구를 회피할 목적으로 원고가 1979.8.20. 손정호에게 금 6,000,000원을 대여한 바 있고, 그에 대한 대물변제로 손정호가 사망하기 전날인 1982.10.27. 이 사건 부동산을 원공에게 이전하여 주도록 유언한 것처럼 꾸미고 원고 앞으로 소유권이전등기를 경료하기로 하여,1985.4.25. 상속등기와 함께 우선 소외 2, 소외 1, 손동원의 상속분(10분의 8)에 감하여 원고 앞으로 소유권지분이전등기를 경료하는 한편, 이에 불응하는 손경숙에 대하여는 원고가 후에 이 사건 부동산에 대한 보상금을 수령하거나 타에 처분하는 경우에는 그 지분인 10분의 2에 해당하는 권리를 인정하기로 하고, 1985.5.2. 원고 앞으로 그 지분에 관한 소유권이전등기를 경료한 사실, 그리하여 소외 1, 소외 2, 손동원과 피고사이의 10분의 8 지분에 대한 소유권지분이전 행위는 소외 망 손정호가 그 이전에 이원길에게 매도하였던 이 사건 부동산의 소유권이전등기 의무를 회피할 목적에서, 손정호가 피고로부터 차용한 금 6,000,000원의 대물변제로 이 사건 부동산을 원고에게 이전하여 주도록 유언한 망 가장하여서 한 통정허위표시로서 무효라는 이유로, 1987.8.12. 위 장갑수, 윤홍회와 원고간의 대구고등법원 86나1049 소유권이전등기말소등청구사건에서 이 사건 부동산 중 10분의 8지분에 관한 원고 명의의 소유권이전등기의 말소를 명하는 판결이 선고되고, 그에 대한 원고의 상고가 1989.3.28. 대법원 87다카2372 판결로 기각되어 이미 확정되었으며, 한편 손경수과 피고사이에 있어서는 1985.5.2 새로이 진정한 지분양도계약이 체결되었다 할 것이나, 이는 이원길과의 관계에서 보면 이중양도에 해당되고, 채권자대위권행사에 의한 소유권이전등기청구 소송중에 그 청구를 회피할 목적으로 소외 2, 소외 1과 원고가 상의끝에 이에 불응하는 손경숙을 설득하여 위와 같은 내용(조건)의 양도계약을 체결하고 이전등기를 마친 이상, 원고는 이에 적극 가담한 것이 되어 이 역시 반사회질서의 법률행위로서 무효라 할 것이라는 이유로 이사건 부동산 중 나머지 10분의 2 지분에 관한 원고 명의의 소유권이전등기의 말소청구를 기각한 위 고등법원판결이 그 사건 원고들인 장갑수, 윤홍회의 상고에 의하여 위 대법원판결로써 파기환송됨으로써, 이 사건 부동산의 10분의 2 지분에 관한 원고 명의의 소유권이전등기마저 그 말소가 확정적

인 사실을 인정할 수 있고, 달리 반증이 없는바, 따라서 이 사건 부동산이 원고의 소유라는 등기상의 추정은 이로써 깨어졌다 할 것이고, 달리 이 사건 부동산이 원고의 소유라는 등기상의 추정은 이로써 깨어졌다 할 것이고, 달리 이 사건 부동산이 원고의 소유임을 인정할 만한 자료는 찾아볼 수 없다.

4. 결 론

그렇다면, 이 사건 부동산이 원고의 소유임을 전제로 구하는 이사건 손실보상금 청구는 더 나아가 살필 것 없이 이유없으므로, 이를 기각하기로 하고 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.